今年2月，國務院辦公廳發(fā)布修訂后的《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》共8章43條，圍繞增強應急預案的針對性、實用性和可操作性，結合國家應急管理體制改革情況，從厘清管理職責、優(yōu)化體系構成、完善編制要求、規(guī)范審批流程、加強應急演練、強化培訓宣傳、加強信息化建設等方面完善了應急預案管理措施。3月18日，應急管理部召開了《辦法》宣貫工作會。本刊邀請中國安全生產(chǎn)科學研究院、中央黨校、北京航空航天大學、中國政法大學以及相關科技支撐單位的專家就《辦法》進行了解讀，供廣大讀者參考。
優(yōu)化完善應急預案體系 中國安全生產(chǎn)科學研究院 李湖生 新修訂的《辦法》突出系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌謀劃，進一步優(yōu)化完善了突發(fā)事件應急預案體系，體現(xiàn)在以下三個方面。 一、將應急預案體系建設放在突出地位 2019年11月，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，要加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環(huán)節(jié)責任和措施。應急預案體系是指以國家總體應急預案為龍頭、各級各類應急預案及其配套支撐文件等構成的有機整體。不同預案之間有著緊密銜接、分工協(xié)作、相互支撐的關系，應急管理功能和目標的實現(xiàn)，依靠應急預案體系整體發(fā)揮作用；不同區(qū)域、不同領域、不同主體都有自己的應急預案子體系。因此，《辦法》第一條就將其目的由“規(guī)范突發(fā)事件應急預案管理”修訂為“加強突發(fā)事件應急預案體系建設，規(guī)范應急預案管理”，體現(xiàn)了對應急預案工作的系統(tǒng)性思維、體系性謀劃，突顯了對應急預案體系建設和管理的重要性。 二、明確應急預案體系建設和管理的責任主體 《辦法》新增了對應急預案體系建設和管理責任主體的規(guī)定。新增的第五條第一款明確“國務院統(tǒng)一領導全國應急預案體系建設和管理工作，縣級以上地方人民政府負責領導本行政區(qū)域內(nèi)應急預案體系建設和管理工作�！钡谒臈l明確“應急預案管理遵循統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分類指導、分級負責、動態(tài)管理的原則�！钡诎藯l規(guī)定在各級人民政府的總體應急預案中要明確“預案體系構成”。這些規(guī)定明確應急預案體系建設和管理是各級人民政府的重要職責，各級人民政府在制定和修訂總體應急預案時，要基于公共安全風險評估等相關成果，對本轄區(qū)的應急預案體系進行統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化設計、合理調(diào)整，并在總體應急預案中明確預案體系構成。 《辦法》第五條第二款明確“突發(fā)事件應對有關部門在各自職責范圍內(nèi)，負責本部門（行業(yè)、領域）應急預案管理工作；縣級以上人民政府應急管理部門負責指導應急預案管理工作，綜合協(xié)調(diào)應急預案銜接工作�！逼渲校瑧惫芾聿块T“綜合協(xié)調(diào)應急預案銜接工作”的重要內(nèi)容就是確保應急預案體系的完整性、協(xié)調(diào)性，不同預案的內(nèi)容體現(xiàn)緊密銜接、分工協(xié)作、相互支撐，不出現(xiàn)相互脫節(jié)、相互矛盾等問題；而突發(fā)事件應對有關部門則應該對所負責行業(yè)、領域的應急預案子體系建設加強指導與協(xié)調(diào)。 三、優(yōu)化完善應急預案體系的基本構成及內(nèi)容 當前，“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系已基本形成，但是現(xiàn)有應急預案體系中巨災應對預案、應急保障預案、跨區(qū)域多主體聯(lián)合預案、重要基礎設施保護預案、預案配套支撐文件等尚不完善；部分地方、基層單位和社區(qū)應急預案內(nèi)容不夠貼合本地實際，存在照抄照搬上級預案、“上下一般粗”、缺乏針對性、實用性等問題。 因此，《辦法》“第二章分類與內(nèi)容”部分，在保持應急預案體系構成基本穩(wěn)定的同時，對部分應急預案進行了補充，對應急預案內(nèi)容要求進行了完善。例如，新增第十四條明確了“國家有關部門和超大特大城市人民政府可以結合行業(yè)（地區(qū)）風險評估實際，制定巨災應急預案，統(tǒng)籌本部門（行業(yè)、領域）、本地區(qū)巨災應對工作”，彌補了巨災應急預案方面的欠缺；第十一條將應急保障類預案由“隊伍、物資、裝備、資金等資源保障”調(diào)整為包括“通信、交通運輸、醫(yī)學救援、物資裝備、能源、資金以及新聞宣傳、秩序維護、慈善捐贈、災害救助等保障功能”，并增加了此類預案內(nèi)容中的主要任務、資源調(diào)用或應急響應程序、具體措施等要求。 在不同應急預案內(nèi)容方面，《辦法》更加重視預案的針對性、實用性和可操作性，更加強調(diào)組織指揮、風險防控、監(jiān)測預警、響應程序流程、應急聯(lián)動等內(nèi)容，優(yōu)化細化了不同應急預案的內(nèi)容要素，特別是針對基層應急預案形式化嚴重、實用性不強等問題，第十五條明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應急預案的形式、要素和內(nèi)容等，可結合實際靈活確定，力求簡明實用，突出人員轉移避險，體現(xiàn)先期處置特點”，第十六條明確“安全風險單一、危險性小的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可結合實際簡化應急預案要素和內(nèi)容”，為各地結合實際開展基層單位預案形式、要素和內(nèi)容等探索創(chuàng)新留下了廣闊空間。 總體而言，新修訂的《辦法》以總體國家安全觀為統(tǒng)領，按照構建大安全大應急框架要求，強化了應急預案體系頂層設計、基本構成及主要內(nèi)容，明確了責任主體，通過應急預案“成體系編制、成體系管理、成體系運用、成體系聯(lián)動”，對于補齊巨災應對預案、跨區(qū)域多主體聯(lián)合預案、應急保障預案、重要基礎設施保護預案、基層應急預案等短板，加強上下級、部門間、地區(qū)間、政府與企業(yè)社會等相關預案在指揮體制、工作機制和保障條件等方面的銜接，進一步增強應急預案體系的整體效能將發(fā)揮重要作用。 推動應急預案有效銜接 中央黨校 鄧云峰 《辦法》第五條就應急預案組織領導與管理職責進行了規(guī)范，明確提出由各級應急管理部門負責指導應急預案管理，綜合協(xié)調(diào)應急預案銜接。全面準確理解《辦法》，發(fā)揮好應急管理部門綜合優(yōu)勢和相關部門專業(yè)優(yōu)勢，才能協(xié)同推動應急預案銜接協(xié)調(diào)、可用管用的問題。 一、堅持系統(tǒng)觀念，提高綜合協(xié)調(diào)的認識與定位 《辦法》是堅持系統(tǒng)觀念解決應急預案管理實踐問題的充分體現(xiàn)。加強應急預案體系建設是《辦法》中新增的目的，只有運用系統(tǒng)觀念，才能發(fā)現(xiàn)并理解總體、專項、部門、單位和基層應急預案之間，內(nèi)部要素與外部因素之間的相互聯(lián)系，才能從整體上全面、綜合地考察體系，準確認識綜合協(xié)調(diào)的作用和職能定位，正確處理頂層設計與實踐探索、戰(zhàn)略與策略、守正與創(chuàng)新、效率與公平、活力與秩序等一系列重大關系，更好地謀劃指導應急預案管理實踐。 堅持使用復雜系統(tǒng)方法解決應急預案體系建設問題。增強應急預案針對性、實用性和可操作性，適應不同類型突發(fā)事件應對中多變情形下全域聯(lián)動、多元主體參與、多樣化行動并行和多因素耦合等一系列現(xiàn)實挑戰(zhàn)，必然造就應急預案體系的復雜性�！掇k法》在規(guī)范應急預案體系建設和應急預案管理，以及各級應急管理部門指導應急預案管理和履行綜合協(xié)調(diào)職能時，充分考慮了相關工作的非線性、關聯(lián)性、動態(tài)性特征，使用了開放、反饋、自組織等復雜系統(tǒng)方法，要求編制單位廣泛聽取意見，建立審核、公開、動態(tài)評估和修訂等機制，允許編制單位結合實際開展工作等，避免了線性、一刀切式的簡單系統(tǒng)方法。 充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用是推動應急預案有效銜接的關鍵。綜合協(xié)調(diào)作為《辦法》中新增的管理原則，明確體現(xiàn)在各級應急管理部門職責中，清晰表明應急管理部門需要作為承上啟下、聯(lián)系橫縱的關鍵樞紐，發(fā)揮好綜合協(xié)調(diào)作用。重點體現(xiàn)在三個方面：一是提供堅實的共性基礎，包括應急預案管理相關的制度、理念、原則、分級分類方法、通用術語，有關法律、法規(guī)、規(guī)章和標準，以及共享共用的應急預案數(shù)據(jù)等。二是提供穩(wěn)健的指導框架，包括應急預案體系框架和不同層次與類型應急預案的內(nèi)容要素框架�！掇k法》明確了我國應急預案的分類和應急預案體系的構成，并說明了不同層次與類型應急預案內(nèi)容的側重點。三是提供可靠的運行機制，包括編制過程控制、審批發(fā)布和評估修訂機制等�！掇k法》規(guī)范了應急預案的編制過程和審批發(fā)布流程，要求定期開展演練發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，要求定期評估并及時修訂應急預案。 二、堅持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進應急預案有效銜接 應急預案銜接要求主要體現(xiàn)在與上位預案及與相關預案之間，體現(xiàn)在預案內(nèi)容的核心要素之間。《辦法》第十三條指出相鄰或相關地方人民政府及其有關部門為應對區(qū)域性、流域性突發(fā)事件制定的聯(lián)合應急預案，要側重明確組織指揮體系對接、處置措施銜接等內(nèi)容；第二十二條明確提出在應急預案編制過程中，需要做好與相關應急預案及國防動員實施預案的銜接；第二十四條清楚表明預案要符合上位預案要求并與有關預案有效銜接。 應急預案銜接需要區(qū)分銜接責任主體和銜接協(xié)調(diào)主體�！掇k法》第二十四條明確審批單位的審核內(nèi)容，明確指出要審核預案是否符合上位預案要求并與有關預案有效銜接，表明應急預案銜接問題應在送審前解決，應急預案編制部門、單位或者牽頭單位是應急預案銜接責任主體。第二十五條明確指出政府專項預案報送本級政府應急管理部門銜接協(xié)調(diào)后方可進入審批程序，說明各級應急管理部門是政府專項應急預案的銜接協(xié)調(diào)主體。 應急預案銜接是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、協(xié)同推進、綿綿用力、久久為功。各級應急管理部門在推進過程中需要重視以下五個環(huán)節(jié)。 一是應急預案規(guī)劃環(huán)節(jié)�！掇k法》第十八條明確指出各級應急管理部門會同有關部門編制應急預案制修訂工作計劃，報本級政府批準后實施；有關部門結合實際制定的本部門應急預案編制計劃應抄送同級應急管理部門；應急預案編制計劃應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、突發(fā)事件應對工作實際，適時予以調(diào)整。各級應急管理部門應充分利用參與計劃編制、掌握相關計劃總體狀況，結合經(jīng)濟社會發(fā)展與應急工作實際，抓住有利時機，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關應急預案銜接問題。 二是應急預案編制環(huán)節(jié)。《辦法》第二十二條明確要求政府及其有關部門在應急預案編制過程中，應當廣泛聽取意見，組織專家論證，必要時向社會公開征求意見。各級應急管理部門應積極向相關部門、單位和基層組織征求意見，為做好應急預案銜接提供必要指導。 三是應急預案審核環(huán)節(jié)。《辦法》第二十四條明確提出應急預案審核內(nèi)容的符合性、合理性、可行性和一致性要求，包括預案銜接有效性的要求。作為負責指導應急預案管理的部門，各級應急管理部門有責任為審核提供必要參考。依照《辦法》第二十五條，應急管理部門應承擔本級政府專項應急預案審批前的銜接協(xié)調(diào)工作。 四是應急預案演練環(huán)節(jié)�！掇k法》第三十三條明確要求應急預案演練組織單位應當加強演練評估，同時指出應急管理部門可根據(jù)需要會同有關部門組織對下級人民政府及其有關部門組織的應急預案演練情況進行評估指導，演練評估內(nèi)容包括應急預案的實用性和可操作性，以及完善應急預案的意見和建議等。 五是應急預案評估環(huán)節(jié)�！掇k法》第六章對應急預案評估與修訂進行全面規(guī)范，其中第三十七條明確指出各級人民政府及其部門等可以向有關應急預案編制單位提出修訂建議，因此各級應急管理部門必要時可以直接向編制單位提出修訂建議，以便推進應急預案的有效銜接。 規(guī)范預案備案主體、內(nèi)容及程序 北京航空航天大學 詹承豫 應急預案備案工作是應急預案全流程管理的關鍵一環(huán)，規(guī)范長效的應急預案備案管理，是充分發(fā)揮其應急管理效能的重要保障�！掇k法》進一步規(guī)范了各類應急預案備案的主體、內(nèi)容及程序等，對應急預案體系建設、質量提升與效能發(fā)揮有著重要作用。 《辦法》以進一步推進應急預案體系建設為目標，加強了對應急預案備案工作的重視，在第四章第二十六條、二十七條對應急預案備案的程序、內(nèi)容、主體等作出了明確規(guī)定，為應急預案備案工作的深入開展提供了指導。 其一，《辦法》規(guī)范了應急預案管理工作中各類主體的備案責任�！掇k法》第二十六條按照應急預案編制責任單位，將應急預案備案管理進行細致分類，規(guī)范了各類主體的備案責任，如針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、中央企業(yè)集團等較為特殊的應急預案責任主體的備案管理分別制定一款條文進行單獨規(guī)定。此外，《辦法》第二十七條明確應急管理部門對應急預案備案管理的工作職責，指明了部門應急預案備案需要報送至履行本級綜合應急管理職能的部門，即本級應急管理部門；若部門應急預案與專項應急指揮部或有關部門關聯(lián)性較強，也需要報送至人民政府相應專項指揮部，同時抄送本級有關部門。 其二，《辦法》細化了應急預案管理工作中各類預案的備案要求�！掇k法》第二十六條進一步按照應急預案類型細化不同應急預案備案的要求，針對總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、聯(lián)合應急預案等預案類型做出了不同的備案要求，詳細說明了應急預案報送、徑送、抄送單位�！掇k法》均衡考慮到企事業(yè)單位和基層組織履行應急預案備案的責任及其行政負擔，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層單位應急預案和中央企業(yè)集團等單位應急預案單獨做預案備案的要求進行明確。 其三，《辦法》明確了應急預案備案管理的程序內(nèi)容�！掇k法》第二十六條在兼具一般性與特殊性、突出規(guī)范性與高效性的前提下，進一步明確了應急預案備案管理的備案主體、備案時限、備案材料、報送單位等程序內(nèi)容。其中，第二十六條提出了應急預案備案應當提交應急預案的電子文本，呼應了應急預案數(shù)據(jù)庫建設的基本要求；同時指出應當一并提交應急預案編制說明，促進了應急預案備案管理制度發(fā)揮保障預案規(guī)范性與合理性的作用。 其四，《辦法》強化了應急管理部的綜合管理手段和權威。《辦法》第十八條明確了國務院應急管理部門會同有關部門編制應急預案制修訂工作計劃，但如何通過有效的管理手段，來保障相關部門及單位有效實施預案編制修訂相關計劃，預案備案則極為重要。《辦法》第二十六條第三款明確要求，部門應急預案報本級人民政府備案，徑送本級應急管理部門，同時抄送本級有關部門。這進一步強化了應急管理部門綜合管理的權威地位，為各級應急管理部門以應急預案為抓手，提升各部門間應急管理的整體性、協(xié)同性提供了制度保障。 其五，《辦法》強調(diào)了應急預案備案管理制度的建設責任�！掇k法》第二十七條指明應當建立應急預案備案管理制度，強調(diào)了國務院履行應急預案備案管理職責的部門和省級人民政府對應急預案備案管理制度建設的重要任務。同時，《辦法》指出縣級以上地方人民政府有關部門應當加強對應急預案備案工作的指導、督促，強調(diào)了對應急預案備案管理的落實情況需要予以體制機制的保障。 為更好地落實新修訂《辦法》對應急預案備案工作的要求，推進應急預案體系建設的銜接性，可以從以下三個方面進一步推動應急預案備案的規(guī)范化、高效化。 第一，完善責任體系，促進應急預案備案發(fā)揮實效。進一步明確應急預案備案管理的責任與管轄權限。按照權責分明、分級分類的原則，為負有應急預案備案管理職責的部門提供行使預案備案管理職權的依據(jù)，規(guī)范應急預案備案管理行為。加強應急預案備案監(jiān)管規(guī)定，依法依規(guī)確定應急預案備案監(jiān)管主體，強化應急預案備案重點領域監(jiān)管舉措。明確設定應急預案備案中的法律責任，并根據(jù)情節(jié)的嚴重性明確責任追究方式與行政處罰手段。 第二，推進政策體系建設，保障應急預案備案工作落實。應急預案備案管理部門應及時制定應急預案備案管理制度辦法，從而達到既便于操作又能規(guī)范有效地實現(xiàn)備案管理的預期目標。在應急預案備案管理制度辦法中，應當就備案主體、備案內(nèi)容、備案時限、報送方式、審核內(nèi)容等實施要素予以明確，對于可能出現(xiàn)的不備案、亂備案、不告知等行為可進行列舉，明確責任界限。針對受理程序、修訂程序、重新備案程序等程序性操作進行說明，規(guī)范簡化辦事環(huán)節(jié)。 第三，充分利用新興技術，提升應急預案備案管理效能。未來應充分借助信息化的手段，實現(xiàn)備案審查與時俱進，提高備案審查工作效率，推動備案審查工作制度化、規(guī)范化、數(shù)字化和智能化。依托應急管理指揮平臺，從數(shù)字化預案的技術平臺建設進一步探索信息整合、數(shù)據(jù)整合、資源整合，朝著“可視化”“智能化”方向發(fā)展，以期為全流程應急管理提供科學、及時、有效的行動保障。 《辦法》中的制度創(chuàng)新 中國政法大學 張永理 劉行思 《辦法》的修訂不僅在數(shù)量上由34條增加到43條，而且在內(nèi)容上也增加了不少新制度和新亮點。簡要列舉如下： 一是在領導體制上突出了黨的領導，在管理體制上明確了主責部門。關于應急預案中處于最高位階的總體應急預案，《辦法》第二十五條規(guī)定：“國家總體應急預案按程序報黨中央、國務院審批，以黨中央、國務院名義印發(fā)�！薄暗胤礁骷壢嗣裾傮w應急預案按程序報本級黨委和政府審批，以本級黨委和政府名義印發(fā)�！奔韧怀隽它h的領導，又使其權威性升至前所未有的新高度�！掇k法》在管理體制上的一個亮點就是首次明確了應急預案統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政府主責部門是應急管理部門，第五條、第六條、第十八條、第四十二條的相關規(guī)定都是《辦法》新增“綜合協(xié)調(diào)”這一管理基本原則的制度化體現(xiàn)，也是應急預案完善過程中尊重安全生產(chǎn)、地震災害等領域在制定應急預案方面的開創(chuàng)性、先導性作用的制度性安排，也是大部制改革在新時代應急管理領域的延續(xù)。 二是應急預案的科技支撐制度建設。《辦法》第六條規(guī)定：“國務院應急管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門應急預案數(shù)據(jù)庫管理，推動實現(xiàn)應急預案數(shù)據(jù)共享共用。各地區(qū)各部門負責本行政區(qū)域、本部門（行業(yè)、領域）應急預案數(shù)據(jù)管理�？h級以上人民政府及其有關部門要注重運用信息化數(shù)字化智能化技術，推進應急預案管理理念、模式、手段、方法等創(chuàng)新，充分發(fā)揮應急預案牽引應急準備、指導處置救援的作用。”這是適應當今新科技革命時代技術創(chuàng)新日新月異的必然要求，運用信息化數(shù)字化智能化技術推進應急預案管理，能夠有效提升應急預案在監(jiān)測預警與應急準備、應急處置與救援等方面的作用。 三是豐富了應急預案的分類體系和內(nèi)容構成，主要體現(xiàn)在：（1）在預案體系中增加了巨災應急預案。（2）增加了應急預案的行動方案，強化了應急預案的可操作性。（3）對預案銜接提出明確要求。（4）在預案管理上首次提出了建立應急預案備案管理制度。（5）預案定期評估制度細化，并新增加了應急預案演練評估要求。 在從粗疏到細化的制度改進與完善方面，《辦法》主要表現(xiàn)在：一是增加了應急預案編制中的人員參與、案例分析、應急工作手冊等新內(nèi)容，提升了應急預案的科學性、規(guī)范性、專業(yè)性和經(jīng)驗性。二是細化和增加了風險管理的內(nèi)容。三是補充了應急聯(lián)動的作用和要求，提升了突發(fā)事件應對的協(xié)同應對能力。四是增加并細化了有關預案的保障內(nèi)容及其功能發(fā)揮。 此外，《辦法》還有舊物改造擴大應急資源、中央企業(yè)集團應急預案管理、應急預案落實中的公眾參與、應急預案納入公務員日常培訓等制度創(chuàng)新。 推進應急預案數(shù)字化建設 北京百分點科技集團股份有限公司 劉譯璟 《辦法》中一個不容忽視的亮點就是總則對應急預案的信息化提出了要求。 《辦法》第六條提出建設應急預案數(shù)據(jù)庫并推動共享共用，從此預案不只是文件，更是數(shù)據(jù)。這種視角的切換，將使得應急預案在標準化、規(guī)范化、體系化方面提升到新的層次，形成智慧管理的核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)。同時，應急預案數(shù)據(jù)庫的共享共用有利于優(yōu)秀預案和先進應急經(jīng)驗的傳播，在全社會范圍內(nèi)降低應急預案編制的成本和應用門檻。在優(yōu)秀預案和先進應急經(jīng)驗當中，應急管理部門還能進一步提煉出共性知識，形成智慧應急的核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)，提升全社會應急管理的智能化水平。 目前應急預案的電子化建設已經(jīng)比較常見，成為各級政府、企事業(yè)單位主流的預案管理手段。但預案電子化本質上還是管理文本預案。它能提升文件檢索和閱覽的效率，卻做不到理解預案內(nèi)容并在指揮救援中根據(jù)事件情景靈活運用預案中的組織、機構、指令、資源等要素。文本預案在應急響應中缺乏快速部署和動態(tài)調(diào)整能力，難以快速應對突發(fā)事件的發(fā)展，制約了應急預案在實戰(zhàn)中的應用。新一代信息技術的發(fā)展為解決以上問題提供了可能性，尤其是ChatGPT等大語言模型的出現(xiàn)，使得我們有可能像調(diào)度計算機程序那樣調(diào)度應急預案，這將從根本上改變應急預案的管理理念、模式、手段和方法。 正是在這樣的背景下，《辦法》第六條提倡“運用信息化數(shù)字化智能化技術，推進應急預案管理理念、模式、手段、方法等創(chuàng)新”，順應了新一代信息技術趨勢，為應急預案和智慧應急發(fā)展指明了道路。